农业农村现代化要抓住农民这个关键

陈文胜

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业，难点在农村，关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。更好地解决农民发展问题，不断满足农民对美好生活的向往，直接决定着农业农村现代化的质量，也深刻影响着中国式现代化的整体进程与最终成效。

一

经过数十年的不懈推进，特别是党的十八大以来，全面打赢脱贫攻坚战，我国农业农村现代化取得了历史性成就。在物质基础层面，农田水利设施持续完善，农业机械化、智能化水平显著提升，良种推广覆盖率不断提高，成功用占全球9%的耕地养活了约占全世界20%的人口，实现了从“食品短缺”到“食品选择自由”的历史性跨越。在农村建设层面，道路硬化、电网升级、安全饮水、义务教育普及等基础工程全面推进，农村人居环境得到极大改善，乡村面貌发生翻天覆地的变化。在制度保障层面，全面取消农业税，建立农村新型合作医疗、养老保险等社会保障制度，历史性地消除了绝对贫困，为加快农业农村现代化奠定了坚实的物质基础。

站在新的历史起点上，农业农村现代化的重心已从物质积累逐渐转向人的全面发展，农民自身的发展水平成为衡量农业农村现代化成效的核心标尺。2025年，农村常住人口约4.5亿人，占全国总人口的32%。即便未来城镇化率达到75%左右的高位，仍将有近3.5亿人长期生活在农村。这一基本国情决定了，没有农民的全面发展，就不可能有真正意义上的农业农村现代化。

从现实表现看，农民在思想观念、能力素养、权益保障等方面的提升相对缓慢。在思想层面，部分农民仍受传统小农经济观念影响，市场意识、风险意识、契约精神和创新思维相对薄弱，融入现代经济的内生动力不足。在能力层面，面对数字经济与现代农业的快速融合，许多农民在智能设备使用、信息获取辨析、现代农业技术应用等方面存在明显短板，难以适应新的生产生活方式。在权益层面，受城乡二元结构长期影响，农民在平等享受公共服务、完整实现财产权益、有效参与乡村治理等方面仍面临诸多局限，发展机会与城市居民相比仍有一定差距。

这种农民发展能力与农业农村现代化不同步的状况，往往导致先进的设施装备、技术模式难以在实际生产中发挥有效作用，农业农村现代化面临“硬件硬，软件软”、“有设施缺人才”的现实发展困境，已成为制约农业农村现代化向更高层次、更高质量迈进的重要瓶颈。

二

农民在现代化进程中并非面临单一困境，而是置身于进城与留乡的双重压力之下。城乡二元体制机制下，诸多制约因素相互关联叠加，不利于农民全面发展。农业转移人口无法真正融入城市，也不利于新型城镇化推进。

一方面，进入城市受阻，难以平等融入城市。由于市民化进程存在结构性障碍，近3亿农民工常年往返于城乡之间，形成了独特的“候鸟式”迁徙。在身份认同上，农民工在城市中有可能遭遇就业门槛、社交隔阂等隐性壁垒，不同程度地存在游离于城市核心公共服务与社会网络之外的现象，面临成为城市“边缘群体”的风险，归属感和身份认同感偏低。在教育方面，随迁子女进入城市公办学校仍面临就读难的问题，流动人口子女的家庭教育完整性不足。在医疗方面，农民工医疗保险跨区域转移仍不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。农民工纳入城镇职工社会保障体系的比例偏低，难以享受与城市居民同等的健康保障。在住房方面，农民工大多集中在非正规部门就业，工作强度大、收入水平低，难以承担城市高昂的房价，不少居住在条件相对简陋的城中村或工棚，难以形成稳定、体面的城市生活预期。

  近年来，我国持续推进高素质农民培育工作，以系统化技能培训全面提升农民综合素养，推动农村人力资源向现代技能型、专业型升级，为农业农村现代化提供坚实人才支撑。图为2025年11月11日，在江西省德兴市大茅山茶园基地现场，一位老师（中）为参加高素质农民培训的学员讲解高山茶叶御寒防冻管理知识。 人民图片 卓忠伟/摄  

另一方面，返乡发展受限，面临“回村无业”困境。随着社会化服务全面进入农业，专业化分工在生产环节全面推进，“家家种田”的传统模式已发生根本改变，单纯依靠承包地无法维持稳定生计。农民工在城市找不到发展机会的情况下，即便选择返乡，也可能面临“回村无业”的窘境。在产业支撑方面，农村新兴产业、特色产业发展不足，传统农业占比过高，难以提供足够的高质量就业岗位，部分乡村产业项目又常因缺乏专业经营管理人才和市场化运营机制，过度依赖政策扶持，市场竞争力不强，不能吸纳太多的返乡劳动力。在资源保障方面，金融机构出于风险考虑，“惜贷”、“畏贷”现象普遍，农村中小微企业融资成本显著高于城市。多数中西部地区县域存贷比长期低位运行，农村资金外流现象较为突出，社会资本投资农业农村的信心与动力相对不足。在能力适配方面，返乡农民工普遍缺乏适应现代农业与乡村新业态所需的专业技能与数字素养，难以有效参与智慧农业、农村电商等新兴业态，创业成功率不高，人才与产业之间出现“错配”状况。

更要看到，近年来农民生活需求在不断升级，农村公共服务供给不足的短板凸显。随着经济社会发展，农民的需求已从基本的物质文化需要，升级为对“美好生活”的全面追求，但相应的公共服务与社会保障供给仍存在明显短板。在教育方面，伴随全国乡村小学数量与教师人数大幅减少，优质教育资源向城市集中，农村学生在升学机会、教育质量等方面处于相对弱势，较难获得与城市孩子同等水平的教育条件。在医疗方面，农村医疗卫生设施薄弱的状况尚未彻底改变，乡村医生队伍面临年龄老化、后继乏人的挑战，农村居民在就医可及性、服务质量及保障水平上与城市差距明显。在养老保障方面，农村居民的养老金水平与城镇职工相比差距较大，加之社会救助和福利体系不完善，人口老龄化带来的养老压力较大。在精神文化方面，农村文化设施建设相对滞后，文化产品供给相对不足，难以满足农民日益增长的精神文化需求。在消费方面，城乡收入差距依然较大，农民收入水平相对较低，且农村消费市场发展滞后，优质消费品供给不足，导致农民难以充分享受现代化消费带来的美好生活。

三

农民自身的发展水平相对滞后，是当前发展阶段性矛盾的集中体现。纵观各国现代化历程，在经济起飞和结构转型阶段，物质资本快速积累而人的发展相对迟缓，具有一定普遍性。对于中国而言，这一问题的形成，既有作为发展中大国在特定历史阶段优先夯实物质基础的客观原因，也与发展理念转型、制度体系完善、资源投入结构和治理机制创新等深层因素密切相关。

首先，发展进程中形成“重物轻人”路径依赖。在农业农村现代化的前期阶段，为了迅速改善农村生产生活条件，政策资源集中投向基础设施、农机装备和村容村貌等物质层面，这在当时具有历史合理性。然而，这种以“物”为先的发展模式也形成了较强的思维惯性与工作路径。一些地方在后续发展中，仍不同程度延续着“重硬件建设、轻软件投入”、“重项目落地、轻人才培育”、“重短期成效、轻长期赋能”的倾向。相比之下，对于农民的观念转型、能力提升、权益保障等关乎长远发展和内在动力的基础性工作，重视程度不够，资源投入不足，有效方法不多。当物质条件改善到一定阶段后，农民发展的短板便日益凸显，成为制约农业农村现代化进程的关键因素。

其次，城乡二元结构的制度性壁垒尚未根本消除。这是制约农民发展的深层原因。以户籍制度为核心的城乡分割管理体制正在逐步取消，但其长期运行所固化的要素配置与利益分配格局仍具惯性，户籍与教育、医疗、社保、住房等权益的隐性挂钩，构成了农业转移人口平等融入城市的“隐形门槛”。在财产权益方面，农民土地产权不够完整，城乡建设用地“同权不同价”现象依然存在，农村集体经营性建设用地入市收益中农民分配比例偏低，农村房屋财产权能未能充分释放，制约了农民获得财产性收入以积累发展资本的能力。社会保障体系仍呈现城乡分割特征，衔接转换不畅，保障水平差距明显，近3亿农民工中，仍有不少未签订长期劳动合同，处于就业不稳、保障不全的“半市民化”状态，增加了农民的生活风险与流动成本。这些制度性壁垒相互叠加，阻碍了城乡之间要素平等交换与人口自由流动。

第三，农村人力资源投入相对滞后，能力建设与时代需求脱节。现代农业、数字经济与社会治理创新对劳动者素质提出了更高要求，但面向新质生产力发展的农民教育培训体系尚未健全。现有培训仍存在内容碎片化、方式传统化、与产业和市场需求结合不紧等问题，难以有效提升农民的数字素养、科技应用能力、经营管理水平与创新创业思维。乡村基础教育资源较为薄弱，影响了农村新生代人力资源的初始积累。乡村对人才的综合吸引力不足，缺乏让人才尤其是青年人才扎根发展的产业平台、创业生态与社会环境，导致人才“下不去、留不住、用不好”，加剧了乡村人才的短缺。

第四，农民主体地位保障机制不健全，内生发展动力未能充分激发。在乡村发展与治理实践中，部分地区的行政主导色彩仍然较强，农民的主体地位尚未真正落到实处。在乡村规划、产业选择、项目安排等关键决策中，替民做主、形式化参与等现象在一些地方依然存在。这不仅容易导致公共资源投入与农民实际需求错配，造成“政府热、农民冷”的尴尬局面，也会影响农民的积极性、主动性和创造性，甚至使一些人滋生“等、靠、要”的依赖心理。如果缺乏内生动力的有效激活，即便外部投入持续加大，也将难以转化为农业农村现代化的持久发展动能。

四

从发展逻辑看，我国农业农村发展历经从解决温饱到全面小康、再到乡村全面振兴的历史性跨越，已经处于从物的积累转向人的全面发展的新方位，必然要求将发展重心回归到人的本身。2025年底召开的中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”作为新形势下做好经济工作的规律性认识。要坚定不移在投资于物的基础上更多投资于人，推动农民观念、能力与权益全面提升，为农业农村现代化注入持久的内生动力。

以制度赋能为基础，破解城乡权益壁垒，保障平等起点。城乡权益不平等是导致农民发展机会受限的主要障碍，要从制度改革入手，让农民平等分享现代化成果。关键是要深化户籍制度改革，推动城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口，不断完善以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况挂钩的公共服务享有机制。着力解决近3亿农民工及其家庭在子女教育、医疗保障、住房保障等方面的“半市民化”难题，以顺利融入城市社会。稳慎深化农村土地制度改革，在落实承包地“三权分置”、稳定农户承包权的基础上，积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市的有效路径，建立健全土地增值收益在农民、集体、国家间的合理分享机制。完善乡村治理体系，保障农民在乡村规划、项目建设和公共事务中的知情权、参与权、表达权和监督权，通过实践参与提升农民的权益意识与主体地位，推动农民从被动接受向主动治理转变。

以能力建设为根本，推动人力资源升级，适应时代变革。现代化最终体现为人的知识、技能与素养的现代化，着力解决农民发展问题已成为应对数字时代就业变革的紧迫任务。构建覆盖全生命周期、对接市场需求的农民终身职业技能培训体系，培训内容精准聚焦现代农业技术、数字工具应用、电商运营、合作社管理等实用领域，强化培训、认证、就业、服务的闭环，提升培训的实效与转化率。尤其要着力弥合城乡“数字鸿沟”，通过建设村级数字服务点、开展适老化辅导、培育“数字新农人”等方式，帮助广大农民掌握智能设备操作、信息获取甄别、线上交易与安全防护等基本数字素养。积极实施乡村人才振兴计划，完善政策激励，吸引和支持大学生、退役军人、返乡农民工等群体返乡入乡创业，培育新型农业经营主体和乡村产业带头人，并通过订单合作、股份联结、生产托管等多种形式，建立紧密的联农带农机制，引领小农户融入现代农业产业链，加快农民从传统体力劳动者向现代技能经营者转变。

  近年来，多地深入实施新型职业农民培育工程，通过定制扶持政策、搭建三级培训体系等举措，支持“新农人”返乡创业，推动“新农人”抱团发展。图为2025年6月9日，江西省丰城市石滩镇巷里村，“00后”返乡“新农人”在育秧大棚里查看晚稻秧苗的长势。 人民图片 周亮/摄  

以城乡融合为路径，促进要素双向流动，拓展发展空间。农业农村现代化不是乡村范围的封闭演进，而是城乡协同的系统工程，要打破要素单向流动的固化格局，推动城乡关系从单向汲取走向双向赋能。针对农民工“城市难融入、乡村难回归”的困境，关键是通过创造均等机会来有效应对。探索建设县域统筹的劳动力供需智能匹配平台，促进城乡劳动力资源高效对接；完善返乡创业的融资、用地、社保衔接等支持政策，营造“进城有发展、返乡有舞台”的宽松环境，有效化解产业转型可能带来的就业结构性风险。引导金融资源更多流向农业农村，创新产业链金融、普惠金融产品，破解农村抵押担保难题，重点支持乡村特色产业升级与基础设施建设。推动城乡产业协同与功能互补，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态，并促进城乡文化互鉴，在现代化进程中保护和活化乡土文化，增强农民的文化自信与社会认同。

以投资于人为导向，优化政策体系，激发内生动力。政策是国家战略意图的集中体现，要将农民全面发展的理念贯穿农业农村现代化政策体系各个方面。优化公共财政支出结构，大力增加对农民教育培训、健康保障、社会保障等关乎人力资源的“软性”投入，并探索建立政府主导、市场与社会力量多方参与的多元投入机制。农村政策的制定与实施，要全面落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的根本要求，坚持农民的主体地位，尊重基层首创精神，把握好“是否符合农民意愿，是否有着坚实的民意基础，是否维护了农民利益”等原则问题，以全面解放农村生产力中“人”这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，激活农业农村现代化的内生动力。这就要求加快建立健全政策的动态评估与反馈调整机制，确保资源精准配置，有效激发农民追求现代化的积极性与创造力。

农业农村现代化要抓住农民这个关键

陈文胜

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业，难点在农村，关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。更好地解决农民发展问题，不断满足农民对美好生活的向往，直接决定着农业农村现代化的质量，也深刻影响着中国式现代化的整体进程与最终成效。

一

经过数十年的不懈推进，特别是党的十八大以来，全面打赢脱贫攻坚战，我国农业农村现代化取得了历史性成就。在物质基础层面，农田水利设施持续完善，农业机械化、智能化水平显著提升，良种推广覆盖率不断提高，成功用占全球9%的耕地养活了约占全世界20%的人口，实现了从“食品短缺”到“食品选择自由”的历史性跨越。在农村建设层面，道路硬化、电网升级、安全饮水、义务教育普及等基础工程全面推进，农村人居环境得到极大改善，乡村面貌发生翻天覆地的变化。在制度保障层面，全面取消农业税，建立农村新型合作医疗、养老保险等社会保障制度，历史性地消除了绝对贫困，为加快农业农村现代化奠定了坚实的物质基础。

站在新的历史起点上，农业农村现代化的重心已从物质积累逐渐转向人的全面发展，农民自身的发展水平成为衡量农业农村现代化成效的核心标尺。2025年，农村常住人口约4.5亿人，占全国总人口的32%。即便未来城镇化率达到75%左右的高位，仍将有近3.5亿人长期生活在农村。这一基本国情决定了，没有农民的全面发展，就不可能有真正意义上的农业农村现代化。

从现实表现看，农民在思想观念、能力素养、权益保障等方面的提升相对缓慢。在思想层面，部分农民仍受传统小农经济观念影响，市场意识、风险意识、契约精神和创新思维相对薄弱，融入现代经济的内生动力不足。在能力层面，面对数字经济与现代农业的快速融合，许多农民在智能设备使用、信息获取辨析、现代农业技术应用等方面存在明显短板，难以适应新的生产生活方式。在权益层面，受城乡二元结构长期影响，农民在平等享受公共服务、完整实现财产权益、有效参与乡村治理等方面仍面临诸多局限，发展机会与城市居民相比仍有一定差距。

这种农民发展能力与农业农村现代化不同步的状况，往往导致先进的设施装备、技术模式难以在实际生产中发挥有效作用，农业农村现代化面临“硬件硬，软件软”、“有设施缺人才”的现实发展困境，已成为制约农业农村现代化向更高层次、更高质量迈进的重要瓶颈。

二

农民在现代化进程中并非面临单一困境，而是置身于进城与留乡的双重压力之下。城乡二元体制机制下，诸多制约因素相互关联叠加，不利于农民全面发展。农业转移人口无法真正融入城市，也不利于新型城镇化推进。

一方面，进入城市受阻，难以平等融入城市。由于市民化进程存在结构性障碍，近3亿农民工常年往返于城乡之间，形成了独特的“候鸟式”迁徙。在身份认同上，农民工在城市中有可能遭遇就业门槛、社交隔阂等隐性壁垒，不同程度地存在游离于城市核心公共服务与社会网络之外的现象，面临成为城市“边缘群体”的风险，归属感和身份认同感偏低。在教育方面，随迁子女进入城市公办学校仍面临就读难的问题，流动人口子女的家庭教育完整性不足。在医疗方面，农民工医疗保险跨区域转移仍不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。农民工纳入城镇职工社会保障体系的比例偏低，难以享受与城市居民同等的健康保障。在住房方面，农民工大多集中在非正规部门就业，工作强度大、收入水平低，难以承担城市高昂的房价，不少居住在条件相对简陋的城中村或工棚，难以形成稳定、体面的城市生活预期。

  近年来，我国持续推进高素质农民培育工作，以系统化技能培训全面提升农民综合素养，推动农村人力资源向现代技能型、专业型升级，为农业农村现代化提供坚实人才支撑。图为2025年11月11日，在江西省德兴市大茅山茶园基地现场，一位老师（中）为参加高素质农民培训的学员讲解高山茶叶御寒防冻管理知识。 人民图片 卓忠伟/摄  

另一方面，返乡发展受限，面临“回村无业”困境。随着社会化服务全面进入农业，专业化分工在生产环节全面推进，“家家种田”的传统模式已发生根本改变，单纯依靠承包地无法维持稳定生计。农民工在城市找不到发展机会的情况下，即便选择返乡，也可能面临“回村无业”的窘境。在产业支撑方面，农村新兴产业、特色产业发展不足，传统农业占比过高，难以提供足够的高质量就业岗位，部分乡村产业项目又常因缺乏专业经营管理人才和市场化运营机制，过度依赖政策扶持，市场竞争力不强，不能吸纳太多的返乡劳动力。在资源保障方面，金融机构出于风险考虑，“惜贷”、“畏贷”现象普遍，农村中小微企业融资成本显著高于城市。多数中西部地区县域存贷比长期低位运行，农村资金外流现象较为突出，社会资本投资农业农村的信心与动力相对不足。在能力适配方面，返乡农民工普遍缺乏适应现代农业与乡村新业态所需的专业技能与数字素养，难以有效参与智慧农业、农村电商等新兴业态，创业成功率不高，人才与产业之间出现“错配”状况。

更要看到，近年来农民生活需求在不断升级，农村公共服务供给不足的短板凸显。随着经济社会发展，农民的需求已从基本的物质文化需要，升级为对“美好生活”的全面追求，但相应的公共服务与社会保障供给仍存在明显短板。在教育方面，伴随全国乡村小学数量与教师人数大幅减少，优质教育资源向城市集中，农村学生在升学机会、教育质量等方面处于相对弱势，较难获得与城市孩子同等水平的教育条件。在医疗方面，农村医疗卫生设施薄弱的状况尚未彻底改变，乡村医生队伍面临年龄老化、后继乏人的挑战，农村居民在就医可及性、服务质量及保障水平上与城市差距明显。在养老保障方面，农村居民的养老金水平与城镇职工相比差距较大，加之社会救助和福利体系不完善，人口老龄化带来的养老压力较大。在精神文化方面，农村文化设施建设相对滞后，文化产品供给相对不足，难以满足农民日益增长的精神文化需求。在消费方面，城乡收入差距依然较大，农民收入水平相对较低，且农村消费市场发展滞后，优质消费品供给不足，导致农民难以充分享受现代化消费带来的美好生活。

三

农民自身的发展水平相对滞后，是当前发展阶段性矛盾的集中体现。纵观各国现代化历程，在经济起飞和结构转型阶段，物质资本快速积累而人的发展相对迟缓，具有一定普遍性。对于中国而言，这一问题的形成，既有作为发展中大国在特定历史阶段优先夯实物质基础的客观原因，也与发展理念转型、制度体系完善、资源投入结构和治理机制创新等深层因素密切相关。

首先，发展进程中形成“重物轻人”路径依赖。在农业农村现代化的前期阶段，为了迅速改善农村生产生活条件，政策资源集中投向基础设施、农机装备和村容村貌等物质层面，这在当时具有历史合理性。然而，这种以“物”为先的发展模式也形成了较强的思维惯性与工作路径。一些地方在后续发展中，仍不同程度延续着“重硬件建设、轻软件投入”、“重项目落地、轻人才培育”、“重短期成效、轻长期赋能”的倾向。相比之下，对于农民的观念转型、能力提升、权益保障等关乎长远发展和内在动力的基础性工作，重视程度不够，资源投入不足，有效方法不多。当物质条件改善到一定阶段后，农民发展的短板便日益凸显，成为制约农业农村现代化进程的关键因素。

其次，城乡二元结构的制度性壁垒尚未根本消除。这是制约农民发展的深层原因。以户籍制度为核心的城乡分割管理体制正在逐步取消，但其长期运行所固化的要素配置与利益分配格局仍具惯性，户籍与教育、医疗、社保、住房等权益的隐性挂钩，构成了农业转移人口平等融入城市的“隐形门槛”。在财产权益方面，农民土地产权不够完整，城乡建设用地“同权不同价”现象依然存在，农村集体经营性建设用地入市收益中农民分配比例偏低，农村房屋财产权能未能充分释放，制约了农民获得财产性收入以积累发展资本的能力。社会保障体系仍呈现城乡分割特征，衔接转换不畅，保障水平差距明显，近3亿农民工中，仍有不少未签订长期劳动合同，处于就业不稳、保障不全的“半市民化”状态，增加了农民的生活风险与流动成本。这些制度性壁垒相互叠加，阻碍了城乡之间要素平等交换与人口自由流动。

第三，农村人力资源投入相对滞后，能力建设与时代需求脱节。现代农业、数字经济与社会治理创新对劳动者素质提出了更高要求，但面向新质生产力发展的农民教育培训体系尚未健全。现有培训仍存在内容碎片化、方式传统化、与产业和市场需求结合不紧等问题，难以有效提升农民的数字素养、科技应用能力、经营管理水平与创新创业思维。乡村基础教育资源较为薄弱，影响了农村新生代人力资源的初始积累。乡村对人才的综合吸引力不足，缺乏让人才尤其是青年人才扎根发展的产业平台、创业生态与社会环境，导致人才“下不去、留不住、用不好”，加剧了乡村人才的短缺。

第四，农民主体地位保障机制不健全，内生发展动力未能充分激发。在乡村发展与治理实践中，部分地区的行政主导色彩仍然较强，农民的主体地位尚未真正落到实处。在乡村规划、产业选择、项目安排等关键决策中，替民做主、形式化参与等现象在一些地方依然存在。这不仅容易导致公共资源投入与农民实际需求错配，造成“政府热、农民冷”的尴尬局面，也会影响农民的积极性、主动性和创造性，甚至使一些人滋生“等、靠、要”的依赖心理。如果缺乏内生动力的有效激活，即便外部投入持续加大，也将难以转化为农业农村现代化的持久发展动能。

四

从发展逻辑看，我国农业农村发展历经从解决温饱到全面小康、再到乡村全面振兴的历史性跨越，已经处于从物的积累转向人的全面发展的新方位，必然要求将发展重心回归到人的本身。2025年底召开的中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”作为新形势下做好经济工作的规律性认识。要坚定不移在投资于物的基础上更多投资于人，推动农民观念、能力与权益全面提升，为农业农村现代化注入持久的内生动力。

以制度赋能为基础，破解城乡权益壁垒，保障平等起点。城乡权益不平等是导致农民发展机会受限的主要障碍，要从制度改革入手，让农民平等分享现代化成果。关键是要深化户籍制度改革，推动城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口，不断完善以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况挂钩的公共服务享有机制。着力解决近3亿农民工及其家庭在子女教育、医疗保障、住房保障等方面的“半市民化”难题，以顺利融入城市社会。稳慎深化农村土地制度改革，在落实承包地“三权分置”、稳定农户承包权的基础上，积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市的有效路径，建立健全土地增值收益在农民、集体、国家间的合理分享机制。完善乡村治理体系，保障农民在乡村规划、项目建设和公共事务中的知情权、参与权、表达权和监督权，通过实践参与提升农民的权益意识与主体地位，推动农民从被动接受向主动治理转变。

以能力建设为根本，推动人力资源升级，适应时代变革。现代化最终体现为人的知识、技能与素养的现代化，着力解决农民发展问题已成为应对数字时代就业变革的紧迫任务。构建覆盖全生命周期、对接市场需求的农民终身职业技能培训体系，培训内容精准聚焦现代农业技术、数字工具应用、电商运营、合作社管理等实用领域，强化培训、认证、就业、服务的闭环，提升培训的实效与转化率。尤其要着力弥合城乡“数字鸿沟”，通过建设村级数字服务点、开展适老化辅导、培育“数字新农人”等方式，帮助广大农民掌握智能设备操作、信息获取甄别、线上交易与安全防护等基本数字素养。积极实施乡村人才振兴计划，完善政策激励，吸引和支持大学生、退役军人、返乡农民工等群体返乡入乡创业，培育新型农业经营主体和乡村产业带头人，并通过订单合作、股份联结、生产托管等多种形式，建立紧密的联农带农机制，引领小农户融入现代农业产业链，加快农民从传统体力劳动者向现代技能经营者转变。

  近年来，多地深入实施新型职业农民培育工程，通过定制扶持政策、搭建三级培训体系等举措，支持“新农人”返乡创业，推动“新农人”抱团发展。图为2025年6月9日，江西省丰城市石滩镇巷里村，“00后”返乡“新农人”在育秧大棚里查看晚稻秧苗的长势。 人民图片 周亮/摄  

以城乡融合为路径，促进要素双向流动，拓展发展空间。农业农村现代化不是乡村范围的封闭演进，而是城乡协同的系统工程，要打破要素单向流动的固化格局，推动城乡关系从单向汲取走向双向赋能。针对农民工“城市难融入、乡村难回归”的困境，关键是通过创造均等机会来有效应对。探索建设县域统筹的劳动力供需智能匹配平台，促进城乡劳动力资源高效对接；完善返乡创业的融资、用地、社保衔接等支持政策，营造“进城有发展、返乡有舞台”的宽松环境，有效化解产业转型可能带来的就业结构性风险。引导金融资源更多流向农业农村，创新产业链金融、普惠金融产品，破解农村抵押担保难题，重点支持乡村特色产业升级与基础设施建设。推动城乡产业协同与功能互补，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态，并促进城乡文化互鉴，在现代化进程中保护和活化乡土文化，增强农民的文化自信与社会认同。

以投资于人为导向，优化政策体系，激发内生动力。政策是国家战略意图的集中体现，要将农民全面发展的理念贯穿农业农村现代化政策体系各个方面。优化公共财政支出结构，大力增加对农民教育培训、健康保障、社会保障等关乎人力资源的“软性”投入，并探索建立政府主导、市场与社会力量多方参与的多元投入机制。农村政策的制定与实施，要全面落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的根本要求，坚持农民的主体地位，尊重基层首创精神，把握好“是否符合农民意愿，是否有着坚实的民意基础，是否维护了农民利益”等原则问题，以全面解放农村生产力中“人”这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，激活农业农村现代化的内生动力。这就要求加快建立健全政策的动态评估与反馈调整机制，确保资源精准配置，有效激发农民追求现代化的积极性与创造力。

农业农村现代化要抓住农民这个关键

陈文胜

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业，难点在农村，关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。更好地解决农民发展问题，不断满足农民对美好生活的向往，直接决定着农业农村现代化的质量，也深刻影响着中国式现代化的整体进程与最终成效。

一

经过数十年的不懈推进，特别是党的十八大以来，全面打赢脱贫攻坚战，我国农业农村现代化取得了历史性成就。在物质基础层面，农田水利设施持续完善，农业机械化、智能化水平显著提升，良种推广覆盖率不断提高，成功用占全球9%的耕地养活了约占全世界20%的人口，实现了从“食品短缺”到“食品选择自由”的历史性跨越。在农村建设层面，道路硬化、电网升级、安全饮水、义务教育普及等基础工程全面推进，农村人居环境得到极大改善，乡村面貌发生翻天覆地的变化。在制度保障层面，全面取消农业税，建立农村新型合作医疗、养老保险等社会保障制度，历史性地消除了绝对贫困，为加快农业农村现代化奠定了坚实的物质基础。

站在新的历史起点上，农业农村现代化的重心已从物质积累逐渐转向人的全面发展，农民自身的发展水平成为衡量农业农村现代化成效的核心标尺。2025年，农村常住人口约4.5亿人，占全国总人口的32%。即便未来城镇化率达到75%左右的高位，仍将有近3.5亿人长期生活在农村。这一基本国情决定了，没有农民的全面发展，就不可能有真正意义上的农业农村现代化。

从现实表现看，农民在思想观念、能力素养、权益保障等方面的提升相对缓慢。在思想层面，部分农民仍受传统小农经济观念影响，市场意识、风险意识、契约精神和创新思维相对薄弱，融入现代经济的内生动力不足。在能力层面，面对数字经济与现代农业的快速融合，许多农民在智能设备使用、信息获取辨析、现代农业技术应用等方面存在明显短板，难以适应新的生产生活方式。在权益层面，受城乡二元结构长期影响，农民在平等享受公共服务、完整实现财产权益、有效参与乡村治理等方面仍面临诸多局限，发展机会与城市居民相比仍有一定差距。

这种农民发展能力与农业农村现代化不同步的状况，往往导致先进的设施装备、技术模式难以在实际生产中发挥有效作用，农业农村现代化面临“硬件硬，软件软”、“有设施缺人才”的现实发展困境，已成为制约农业农村现代化向更高层次、更高质量迈进的重要瓶颈。

二

农民在现代化进程中并非面临单一困境，而是置身于进城与留乡的双重压力之下。城乡二元体制机制下，诸多制约因素相互关联叠加，不利于农民全面发展。农业转移人口无法真正融入城市，也不利于新型城镇化推进。

一方面，进入城市受阻，难以平等融入城市。由于市民化进程存在结构性障碍，近3亿农民工常年往返于城乡之间，形成了独特的“候鸟式”迁徙。在身份认同上，农民工在城市中有可能遭遇就业门槛、社交隔阂等隐性壁垒，不同程度地存在游离于城市核心公共服务与社会网络之外的现象，面临成为城市“边缘群体”的风险，归属感和身份认同感偏低。在教育方面，随迁子女进入城市公办学校仍面临就读难的问题，流动人口子女的家庭教育完整性不足。在医疗方面，农民工医疗保险跨区域转移仍不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。农民工纳入城镇职工社会保障体系的比例偏低，难以享受与城市居民同等的健康保障。在住房方面，农民工大多集中在非正规部门就业，工作强度大、收入水平低，难以承担城市高昂的房价，不少居住在条件相对简陋的城中村或工棚，难以形成稳定、体面的城市生活预期。

  近年来，我国持续推进高素质农民培育工作，以系统化技能培训全面提升农民综合素养，推动农村人力资源向现代技能型、专业型升级，为农业农村现代化提供坚实人才支撑。图为2025年11月11日，在江西省德兴市大茅山茶园基地现场，一位老师（中）为参加高素质农民培训的学员讲解高山茶叶御寒防冻管理知识。 人民图片 卓忠伟/摄  

另一方面，返乡发展受限，面临“回村无业”困境。随着社会化服务全面进入农业，专业化分工在生产环节全面推进，“家家种田”的传统模式已发生根本改变，单纯依靠承包地无法维持稳定生计。农民工在城市找不到发展机会的情况下，即便选择返乡，也可能面临“回村无业”的窘境。在产业支撑方面，农村新兴产业、特色产业发展不足，传统农业占比过高，难以提供足够的高质量就业岗位，部分乡村产业项目又常因缺乏专业经营管理人才和市场化运营机制，过度依赖政策扶持，市场竞争力不强，不能吸纳太多的返乡劳动力。在资源保障方面，金融机构出于风险考虑，“惜贷”、“畏贷”现象普遍，农村中小微企业融资成本显著高于城市。多数中西部地区县域存贷比长期低位运行，农村资金外流现象较为突出，社会资本投资农业农村的信心与动力相对不足。在能力适配方面，返乡农民工普遍缺乏适应现代农业与乡村新业态所需的专业技能与数字素养，难以有效参与智慧农业、农村电商等新兴业态，创业成功率不高，人才与产业之间出现“错配”状况。

更要看到，近年来农民生活需求在不断升级，农村公共服务供给不足的短板凸显。随着经济社会发展，农民的需求已从基本的物质文化需要，升级为对“美好生活”的全面追求，但相应的公共服务与社会保障供给仍存在明显短板。在教育方面，伴随全国乡村小学数量与教师人数大幅减少，优质教育资源向城市集中，农村学生在升学机会、教育质量等方面处于相对弱势，较难获得与城市孩子同等水平的教育条件。在医疗方面，农村医疗卫生设施薄弱的状况尚未彻底改变，乡村医生队伍面临年龄老化、后继乏人的挑战，农村居民在就医可及性、服务质量及保障水平上与城市差距明显。在养老保障方面，农村居民的养老金水平与城镇职工相比差距较大，加之社会救助和福利体系不完善，人口老龄化带来的养老压力较大。在精神文化方面，农村文化设施建设相对滞后，文化产品供给相对不足，难以满足农民日益增长的精神文化需求。在消费方面，城乡收入差距依然较大，农民收入水平相对较低，且农村消费市场发展滞后，优质消费品供给不足，导致农民难以充分享受现代化消费带来的美好生活。

三

农民自身的发展水平相对滞后，是当前发展阶段性矛盾的集中体现。纵观各国现代化历程，在经济起飞和结构转型阶段，物质资本快速积累而人的发展相对迟缓，具有一定普遍性。对于中国而言，这一问题的形成，既有作为发展中大国在特定历史阶段优先夯实物质基础的客观原因，也与发展理念转型、制度体系完善、资源投入结构和治理机制创新等深层因素密切相关。

首先，发展进程中形成“重物轻人”路径依赖。在农业农村现代化的前期阶段，为了迅速改善农村生产生活条件，政策资源集中投向基础设施、农机装备和村容村貌等物质层面，这在当时具有历史合理性。然而，这种以“物”为先的发展模式也形成了较强的思维惯性与工作路径。一些地方在后续发展中，仍不同程度延续着“重硬件建设、轻软件投入”、“重项目落地、轻人才培育”、“重短期成效、轻长期赋能”的倾向。相比之下，对于农民的观念转型、能力提升、权益保障等关乎长远发展和内在动力的基础性工作，重视程度不够，资源投入不足，有效方法不多。当物质条件改善到一定阶段后，农民发展的短板便日益凸显，成为制约农业农村现代化进程的关键因素。

其次，城乡二元结构的制度性壁垒尚未根本消除。这是制约农民发展的深层原因。以户籍制度为核心的城乡分割管理体制正在逐步取消，但其长期运行所固化的要素配置与利益分配格局仍具惯性，户籍与教育、医疗、社保、住房等权益的隐性挂钩，构成了农业转移人口平等融入城市的“隐形门槛”。在财产权益方面，农民土地产权不够完整，城乡建设用地“同权不同价”现象依然存在，农村集体经营性建设用地入市收益中农民分配比例偏低，农村房屋财产权能未能充分释放，制约了农民获得财产性收入以积累发展资本的能力。社会保障体系仍呈现城乡分割特征，衔接转换不畅，保障水平差距明显，近3亿农民工中，仍有不少未签订长期劳动合同，处于就业不稳、保障不全的“半市民化”状态，增加了农民的生活风险与流动成本。这些制度性壁垒相互叠加，阻碍了城乡之间要素平等交换与人口自由流动。

第三，农村人力资源投入相对滞后，能力建设与时代需求脱节。现代农业、数字经济与社会治理创新对劳动者素质提出了更高要求，但面向新质生产力发展的农民教育培训体系尚未健全。现有培训仍存在内容碎片化、方式传统化、与产业和市场需求结合不紧等问题，难以有效提升农民的数字素养、科技应用能力、经营管理水平与创新创业思维。乡村基础教育资源较为薄弱，影响了农村新生代人力资源的初始积累。乡村对人才的综合吸引力不足，缺乏让人才尤其是青年人才扎根发展的产业平台、创业生态与社会环境，导致人才“下不去、留不住、用不好”，加剧了乡村人才的短缺。

第四，农民主体地位保障机制不健全，内生发展动力未能充分激发。在乡村发展与治理实践中，部分地区的行政主导色彩仍然较强，农民的主体地位尚未真正落到实处。在乡村规划、产业选择、项目安排等关键决策中，替民做主、形式化参与等现象在一些地方依然存在。这不仅容易导致公共资源投入与农民实际需求错配，造成“政府热、农民冷”的尴尬局面，也会影响农民的积极性、主动性和创造性，甚至使一些人滋生“等、靠、要”的依赖心理。如果缺乏内生动力的有效激活，即便外部投入持续加大，也将难以转化为农业农村现代化的持久发展动能。

四

从发展逻辑看，我国农业农村发展历经从解决温饱到全面小康、再到乡村全面振兴的历史性跨越，已经处于从物的积累转向人的全面发展的新方位，必然要求将发展重心回归到人的本身。2025年底召开的中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”作为新形势下做好经济工作的规律性认识。要坚定不移在投资于物的基础上更多投资于人，推动农民观念、能力与权益全面提升，为农业农村现代化注入持久的内生动力。

以制度赋能为基础，破解城乡权益壁垒，保障平等起点。城乡权益不平等是导致农民发展机会受限的主要障碍，要从制度改革入手，让农民平等分享现代化成果。关键是要深化户籍制度改革，推动城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口，不断完善以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况挂钩的公共服务享有机制。着力解决近3亿农民工及其家庭在子女教育、医疗保障、住房保障等方面的“半市民化”难题，以顺利融入城市社会。稳慎深化农村土地制度改革，在落实承包地“三权分置”、稳定农户承包权的基础上，积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市的有效路径，建立健全土地增值收益在农民、集体、国家间的合理分享机制。完善乡村治理体系，保障农民在乡村规划、项目建设和公共事务中的知情权、参与权、表达权和监督权，通过实践参与提升农民的权益意识与主体地位，推动农民从被动接受向主动治理转变。

以能力建设为根本，推动人力资源升级，适应时代变革。现代化最终体现为人的知识、技能与素养的现代化，着力解决农民发展问题已成为应对数字时代就业变革的紧迫任务。构建覆盖全生命周期、对接市场需求的农民终身职业技能培训体系，培训内容精准聚焦现代农业技术、数字工具应用、电商运营、合作社管理等实用领域，强化培训、认证、就业、服务的闭环，提升培训的实效与转化率。尤其要着力弥合城乡“数字鸿沟”，通过建设村级数字服务点、开展适老化辅导、培育“数字新农人”等方式，帮助广大农民掌握智能设备操作、信息获取甄别、线上交易与安全防护等基本数字素养。积极实施乡村人才振兴计划，完善政策激励，吸引和支持大学生、退役军人、返乡农民工等群体返乡入乡创业，培育新型农业经营主体和乡村产业带头人，并通过订单合作、股份联结、生产托管等多种形式，建立紧密的联农带农机制，引领小农户融入现代农业产业链，加快农民从传统体力劳动者向现代技能经营者转变。

  近年来，多地深入实施新型职业农民培育工程，通过定制扶持政策、搭建三级培训体系等举措，支持“新农人”返乡创业，推动“新农人”抱团发展。图为2025年6月9日，江西省丰城市石滩镇巷里村，“00后”返乡“新农人”在育秧大棚里查看晚稻秧苗的长势。 人民图片 周亮/摄  

以城乡融合为路径，促进要素双向流动，拓展发展空间。农业农村现代化不是乡村范围的封闭演进，而是城乡协同的系统工程，要打破要素单向流动的固化格局，推动城乡关系从单向汲取走向双向赋能。针对农民工“城市难融入、乡村难回归”的困境，关键是通过创造均等机会来有效应对。探索建设县域统筹的劳动力供需智能匹配平台，促进城乡劳动力资源高效对接；完善返乡创业的融资、用地、社保衔接等支持政策，营造“进城有发展、返乡有舞台”的宽松环境，有效化解产业转型可能带来的就业结构性风险。引导金融资源更多流向农业农村，创新产业链金融、普惠金融产品，破解农村抵押担保难题，重点支持乡村特色产业升级与基础设施建设。推动城乡产业协同与功能互补，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态，并促进城乡文化互鉴，在现代化进程中保护和活化乡土文化，增强农民的文化自信与社会认同。

以投资于人为导向，优化政策体系，激发内生动力。政策是国家战略意图的集中体现，要将农民全面发展的理念贯穿农业农村现代化政策体系各个方面。优化公共财政支出结构，大力增加对农民教育培训、健康保障、社会保障等关乎人力资源的“软性”投入，并探索建立政府主导、市场与社会力量多方参与的多元投入机制。农村政策的制定与实施，要全面落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的根本要求，坚持农民的主体地位，尊重基层首创精神，把握好“是否符合农民意愿，是否有着坚实的民意基础，是否维护了农民利益”等原则问题，以全面解放农村生产力中“人”这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，激活农业农村现代化的内生动力。这就要求加快建立健全政策的动态评估与反馈调整机制，确保资源精准配置，有效激发农民追求现代化的积极性与创造力。

农业农村现代化要抓住农民这个关键

陈文胜

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业，难点在农村，关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。更好地解决农民发展问题，不断满足农民对美好生活的向往，直接决定着农业农村现代化的质量，也深刻影响着中国式现代化的整体进程与最终成效。

一

经过数十年的不懈推进，特别是党的十八大以来，全面打赢脱贫攻坚战，我国农业农村现代化取得了历史性成就。在物质基础层面，农田水利设施持续完善，农业机械化、智能化水平显著提升，良种推广覆盖率不断提高，成功用占全球9%的耕地养活了约占全世界20%的人口，实现了从“食品短缺”到“食品选择自由”的历史性跨越。在农村建设层面，道路硬化、电网升级、安全饮水、义务教育普及等基础工程全面推进，农村人居环境得到极大改善，乡村面貌发生翻天覆地的变化。在制度保障层面，全面取消农业税，建立农村新型合作医疗、养老保险等社会保障制度，历史性地消除了绝对贫困，为加快农业农村现代化奠定了坚实的物质基础。

站在新的历史起点上，农业农村现代化的重心已从物质积累逐渐转向人的全面发展，农民自身的发展水平成为衡量农业农村现代化成效的核心标尺。2025年，农村常住人口约4.5亿人，占全国总人口的32%。即便未来城镇化率达到75%左右的高位，仍将有近3.5亿人长期生活在农村。这一基本国情决定了，没有农民的全面发展，就不可能有真正意义上的农业农村现代化。

从现实表现看，农民在思想观念、能力素养、权益保障等方面的提升相对缓慢。在思想层面，部分农民仍受传统小农经济观念影响，市场意识、风险意识、契约精神和创新思维相对薄弱，融入现代经济的内生动力不足。在能力层面，面对数字经济与现代农业的快速融合，许多农民在智能设备使用、信息获取辨析、现代农业技术应用等方面存在明显短板，难以适应新的生产生活方式。在权益层面，受城乡二元结构长期影响，农民在平等享受公共服务、完整实现财产权益、有效参与乡村治理等方面仍面临诸多局限，发展机会与城市居民相比仍有一定差距。

这种农民发展能力与农业农村现代化不同步的状况，往往导致先进的设施装备、技术模式难以在实际生产中发挥有效作用，农业农村现代化面临“硬件硬，软件软”、“有设施缺人才”的现实发展困境，已成为制约农业农村现代化向更高层次、更高质量迈进的重要瓶颈。

二

农民在现代化进程中并非面临单一困境，而是置身于进城与留乡的双重压力之下。城乡二元体制机制下，诸多制约因素相互关联叠加，不利于农民全面发展。农业转移人口无法真正融入城市，也不利于新型城镇化推进。

一方面，进入城市受阻，难以平等融入城市。由于市民化进程存在结构性障碍，近3亿农民工常年往返于城乡之间，形成了独特的“候鸟式”迁徙。在身份认同上，农民工在城市中有可能遭遇就业门槛、社交隔阂等隐性壁垒，不同程度地存在游离于城市核心公共服务与社会网络之外的现象，面临成为城市“边缘群体”的风险，归属感和身份认同感偏低。在教育方面，随迁子女进入城市公办学校仍面临就读难的问题，流动人口子女的家庭教育完整性不足。在医疗方面，农民工医疗保险跨区域转移仍不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。农民工纳入城镇职工社会保障体系的比例偏低，难以享受与城市居民同等的健康保障。在住房方面，农民工大多集中在非正规部门就业，工作强度大、收入水平低，难以承担城市高昂的房价，不少居住在条件相对简陋的城中村或工棚，难以形成稳定、体面的城市生活预期。

  近年来，我国持续推进高素质农民培育工作，以系统化技能培训全面提升农民综合素养，推动农村人力资源向现代技能型、专业型升级，为农业农村现代化提供坚实人才支撑。图为2025年11月11日，在江西省德兴市大茅山茶园基地现场，一位老师（中）为参加高素质农民培训的学员讲解高山茶叶御寒防冻管理知识。 人民图片 卓忠伟/摄  

另一方面，返乡发展受限，面临“回村无业”困境。随着社会化服务全面进入农业，专业化分工在生产环节全面推进，“家家种田”的传统模式已发生根本改变，单纯依靠承包地无法维持稳定生计。农民工在城市找不到发展机会的情况下，即便选择返乡，也可能面临“回村无业”的窘境。在产业支撑方面，农村新兴产业、特色产业发展不足，传统农业占比过高，难以提供足够的高质量就业岗位，部分乡村产业项目又常因缺乏专业经营管理人才和市场化运营机制，过度依赖政策扶持，市场竞争力不强，不能吸纳太多的返乡劳动力。在资源保障方面，金融机构出于风险考虑，“惜贷”、“畏贷”现象普遍，农村中小微企业融资成本显著高于城市。多数中西部地区县域存贷比长期低位运行，农村资金外流现象较为突出，社会资本投资农业农村的信心与动力相对不足。在能力适配方面，返乡农民工普遍缺乏适应现代农业与乡村新业态所需的专业技能与数字素养，难以有效参与智慧农业、农村电商等新兴业态，创业成功率不高，人才与产业之间出现“错配”状况。

更要看到，近年来农民生活需求在不断升级，农村公共服务供给不足的短板凸显。随着经济社会发展，农民的需求已从基本的物质文化需要，升级为对“美好生活”的全面追求，但相应的公共服务与社会保障供给仍存在明显短板。在教育方面，伴随全国乡村小学数量与教师人数大幅减少，优质教育资源向城市集中，农村学生在升学机会、教育质量等方面处于相对弱势，较难获得与城市孩子同等水平的教育条件。在医疗方面，农村医疗卫生设施薄弱的状况尚未彻底改变，乡村医生队伍面临年龄老化、后继乏人的挑战，农村居民在就医可及性、服务质量及保障水平上与城市差距明显。在养老保障方面，农村居民的养老金水平与城镇职工相比差距较大，加之社会救助和福利体系不完善，人口老龄化带来的养老压力较大。在精神文化方面，农村文化设施建设相对滞后，文化产品供给相对不足，难以满足农民日益增长的精神文化需求。在消费方面，城乡收入差距依然较大，农民收入水平相对较低，且农村消费市场发展滞后，优质消费品供给不足，导致农民难以充分享受现代化消费带来的美好生活。

三

农民自身的发展水平相对滞后，是当前发展阶段性矛盾的集中体现。纵观各国现代化历程，在经济起飞和结构转型阶段，物质资本快速积累而人的发展相对迟缓，具有一定普遍性。对于中国而言，这一问题的形成，既有作为发展中大国在特定历史阶段优先夯实物质基础的客观原因，也与发展理念转型、制度体系完善、资源投入结构和治理机制创新等深层因素密切相关。

首先，发展进程中形成“重物轻人”路径依赖。在农业农村现代化的前期阶段，为了迅速改善农村生产生活条件，政策资源集中投向基础设施、农机装备和村容村貌等物质层面，这在当时具有历史合理性。然而，这种以“物”为先的发展模式也形成了较强的思维惯性与工作路径。一些地方在后续发展中，仍不同程度延续着“重硬件建设、轻软件投入”、“重项目落地、轻人才培育”、“重短期成效、轻长期赋能”的倾向。相比之下，对于农民的观念转型、能力提升、权益保障等关乎长远发展和内在动力的基础性工作，重视程度不够，资源投入不足，有效方法不多。当物质条件改善到一定阶段后，农民发展的短板便日益凸显，成为制约农业农村现代化进程的关键因素。

其次，城乡二元结构的制度性壁垒尚未根本消除。这是制约农民发展的深层原因。以户籍制度为核心的城乡分割管理体制正在逐步取消，但其长期运行所固化的要素配置与利益分配格局仍具惯性，户籍与教育、医疗、社保、住房等权益的隐性挂钩，构成了农业转移人口平等融入城市的“隐形门槛”。在财产权益方面，农民土地产权不够完整，城乡建设用地“同权不同价”现象依然存在，农村集体经营性建设用地入市收益中农民分配比例偏低，农村房屋财产权能未能充分释放，制约了农民获得财产性收入以积累发展资本的能力。社会保障体系仍呈现城乡分割特征，衔接转换不畅，保障水平差距明显，近3亿农民工中，仍有不少未签订长期劳动合同，处于就业不稳、保障不全的“半市民化”状态，增加了农民的生活风险与流动成本。这些制度性壁垒相互叠加，阻碍了城乡之间要素平等交换与人口自由流动。

第三，农村人力资源投入相对滞后，能力建设与时代需求脱节。现代农业、数字经济与社会治理创新对劳动者素质提出了更高要求，但面向新质生产力发展的农民教育培训体系尚未健全。现有培训仍存在内容碎片化、方式传统化、与产业和市场需求结合不紧等问题，难以有效提升农民的数字素养、科技应用能力、经营管理水平与创新创业思维。乡村基础教育资源较为薄弱，影响了农村新生代人力资源的初始积累。乡村对人才的综合吸引力不足，缺乏让人才尤其是青年人才扎根发展的产业平台、创业生态与社会环境，导致人才“下不去、留不住、用不好”，加剧了乡村人才的短缺。

第四，农民主体地位保障机制不健全，内生发展动力未能充分激发。在乡村发展与治理实践中，部分地区的行政主导色彩仍然较强，农民的主体地位尚未真正落到实处。在乡村规划、产业选择、项目安排等关键决策中，替民做主、形式化参与等现象在一些地方依然存在。这不仅容易导致公共资源投入与农民实际需求错配，造成“政府热、农民冷”的尴尬局面，也会影响农民的积极性、主动性和创造性，甚至使一些人滋生“等、靠、要”的依赖心理。如果缺乏内生动力的有效激活，即便外部投入持续加大，也将难以转化为农业农村现代化的持久发展动能。

四

从发展逻辑看，我国农业农村发展历经从解决温饱到全面小康、再到乡村全面振兴的历史性跨越，已经处于从物的积累转向人的全面发展的新方位，必然要求将发展重心回归到人的本身。2025年底召开的中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”作为新形势下做好经济工作的规律性认识。要坚定不移在投资于物的基础上更多投资于人，推动农民观念、能力与权益全面提升，为农业农村现代化注入持久的内生动力。

以制度赋能为基础，破解城乡权益壁垒，保障平等起点。城乡权益不平等是导致农民发展机会受限的主要障碍，要从制度改革入手，让农民平等分享现代化成果。关键是要深化户籍制度改革，推动城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口，不断完善以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况挂钩的公共服务享有机制。着力解决近3亿农民工及其家庭在子女教育、医疗保障、住房保障等方面的“半市民化”难题，以顺利融入城市社会。稳慎深化农村土地制度改革，在落实承包地“三权分置”、稳定农户承包权的基础上，积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市的有效路径，建立健全土地增值收益在农民、集体、国家间的合理分享机制。完善乡村治理体系，保障农民在乡村规划、项目建设和公共事务中的知情权、参与权、表达权和监督权，通过实践参与提升农民的权益意识与主体地位，推动农民从被动接受向主动治理转变。

以能力建设为根本，推动人力资源升级，适应时代变革。现代化最终体现为人的知识、技能与素养的现代化，着力解决农民发展问题已成为应对数字时代就业变革的紧迫任务。构建覆盖全生命周期、对接市场需求的农民终身职业技能培训体系，培训内容精准聚焦现代农业技术、数字工具应用、电商运营、合作社管理等实用领域，强化培训、认证、就业、服务的闭环，提升培训的实效与转化率。尤其要着力弥合城乡“数字鸿沟”，通过建设村级数字服务点、开展适老化辅导、培育“数字新农人”等方式，帮助广大农民掌握智能设备操作、信息获取甄别、线上交易与安全防护等基本数字素养。积极实施乡村人才振兴计划，完善政策激励，吸引和支持大学生、退役军人、返乡农民工等群体返乡入乡创业，培育新型农业经营主体和乡村产业带头人，并通过订单合作、股份联结、生产托管等多种形式，建立紧密的联农带农机制，引领小农户融入现代农业产业链，加快农民从传统体力劳动者向现代技能经营者转变。

  近年来，多地深入实施新型职业农民培育工程，通过定制扶持政策、搭建三级培训体系等举措，支持“新农人”返乡创业，推动“新农人”抱团发展。图为2025年6月9日，江西省丰城市石滩镇巷里村，“00后”返乡“新农人”在育秧大棚里查看晚稻秧苗的长势。 人民图片 周亮/摄  

以城乡融合为路径，促进要素双向流动，拓展发展空间。农业农村现代化不是乡村范围的封闭演进，而是城乡协同的系统工程，要打破要素单向流动的固化格局，推动城乡关系从单向汲取走向双向赋能。针对农民工“城市难融入、乡村难回归”的困境，关键是通过创造均等机会来有效应对。探索建设县域统筹的劳动力供需智能匹配平台，促进城乡劳动力资源高效对接；完善返乡创业的融资、用地、社保衔接等支持政策，营造“进城有发展、返乡有舞台”的宽松环境，有效化解产业转型可能带来的就业结构性风险。引导金融资源更多流向农业农村，创新产业链金融、普惠金融产品，破解农村抵押担保难题，重点支持乡村特色产业升级与基础设施建设。推动城乡产业协同与功能互补，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态，并促进城乡文化互鉴，在现代化进程中保护和活化乡土文化，增强农民的文化自信与社会认同。

以投资于人为导向，优化政策体系，激发内生动力。政策是国家战略意图的集中体现，要将农民全面发展的理念贯穿农业农村现代化政策体系各个方面。优化公共财政支出结构，大力增加对农民教育培训、健康保障、社会保障等关乎人力资源的“软性”投入，并探索建立政府主导、市场与社会力量多方参与的多元投入机制。农村政策的制定与实施，要全面落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的根本要求，坚持农民的主体地位，尊重基层首创精神，把握好“是否符合农民意愿，是否有着坚实的民意基础，是否维护了农民利益”等原则问题，以全面解放农村生产力中“人”这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，激活农业农村现代化的内生动力。这就要求加快建立健全政策的动态评估与反馈调整机制，确保资源精准配置，有效激发农民追求现代化的积极性与创造力。

农业农村现代化要抓住农民这个关键

陈文胜

中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕的现代化，基础在农业，难点在农村，关键在农民。现代化的本质是“人的现代化”，目标是实现“人的全面发展”。更好地解决农民发展问题，不断满足农民对美好生活的向往，直接决定着农业农村现代化的质量，也深刻影响着中国式现代化的整体进程与最终成效。

一

经过数十年的不懈推进，特别是党的十八大以来，全面打赢脱贫攻坚战，我国农业农村现代化取得了历史性成就。在物质基础层面，农田水利设施持续完善，农业机械化、智能化水平显著提升，良种推广覆盖率不断提高，成功用占全球9%的耕地养活了约占全世界20%的人口，实现了从“食品短缺”到“食品选择自由”的历史性跨越。在农村建设层面，道路硬化、电网升级、安全饮水、义务教育普及等基础工程全面推进，农村人居环境得到极大改善，乡村面貌发生翻天覆地的变化。在制度保障层面，全面取消农业税，建立农村新型合作医疗、养老保险等社会保障制度，历史性地消除了绝对贫困，为加快农业农村现代化奠定了坚实的物质基础。

站在新的历史起点上，农业农村现代化的重心已从物质积累逐渐转向人的全面发展，农民自身的发展水平成为衡量农业农村现代化成效的核心标尺。2025年，农村常住人口约4.5亿人，占全国总人口的32%。即便未来城镇化率达到75%左右的高位，仍将有近3.5亿人长期生活在农村。这一基本国情决定了，没有农民的全面发展，就不可能有真正意义上的农业农村现代化。

从现实表现看，农民在思想观念、能力素养、权益保障等方面的提升相对缓慢。在思想层面，部分农民仍受传统小农经济观念影响，市场意识、风险意识、契约精神和创新思维相对薄弱，融入现代经济的内生动力不足。在能力层面，面对数字经济与现代农业的快速融合，许多农民在智能设备使用、信息获取辨析、现代农业技术应用等方面存在明显短板，难以适应新的生产生活方式。在权益层面，受城乡二元结构长期影响，农民在平等享受公共服务、完整实现财产权益、有效参与乡村治理等方面仍面临诸多局限，发展机会与城市居民相比仍有一定差距。

这种农民发展能力与农业农村现代化不同步的状况，往往导致先进的设施装备、技术模式难以在实际生产中发挥有效作用，农业农村现代化面临“硬件硬，软件软”、“有设施缺人才”的现实发展困境，已成为制约农业农村现代化向更高层次、更高质量迈进的重要瓶颈。

二

农民在现代化进程中并非面临单一困境，而是置身于进城与留乡的双重压力之下。城乡二元体制机制下，诸多制约因素相互关联叠加，不利于农民全面发展。农业转移人口无法真正融入城市，也不利于新型城镇化推进。

一方面，进入城市受阻，难以平等融入城市。由于市民化进程存在结构性障碍，近3亿农民工常年往返于城乡之间，形成了独特的“候鸟式”迁徙。在身份认同上，农民工在城市中有可能遭遇就业门槛、社交隔阂等隐性壁垒，不同程度地存在游离于城市核心公共服务与社会网络之外的现象，面临成为城市“边缘群体”的风险，归属感和身份认同感偏低。在教育方面，随迁子女进入城市公办学校仍面临就读难的问题，流动人口子女的家庭教育完整性不足。在医疗方面，农民工医疗保险跨区域转移仍不够顺畅、异地报销比例较低，保障水平不高。农民工纳入城镇职工社会保障体系的比例偏低，难以享受与城市居民同等的健康保障。在住房方面，农民工大多集中在非正规部门就业，工作强度大、收入水平低，难以承担城市高昂的房价，不少居住在条件相对简陋的城中村或工棚，难以形成稳定、体面的城市生活预期。

  近年来，我国持续推进高素质农民培育工作，以系统化技能培训全面提升农民综合素养，推动农村人力资源向现代技能型、专业型升级，为农业农村现代化提供坚实人才支撑。图为2025年11月11日，在江西省德兴市大茅山茶园基地现场，一位老师（中）为参加高素质农民培训的学员讲解高山茶叶御寒防冻管理知识。 人民图片 卓忠伟/摄  

另一方面，返乡发展受限，面临“回村无业”困境。随着社会化服务全面进入农业，专业化分工在生产环节全面推进，“家家种田”的传统模式已发生根本改变，单纯依靠承包地无法维持稳定生计。农民工在城市找不到发展机会的情况下，即便选择返乡，也可能面临“回村无业”的窘境。在产业支撑方面，农村新兴产业、特色产业发展不足，传统农业占比过高，难以提供足够的高质量就业岗位，部分乡村产业项目又常因缺乏专业经营管理人才和市场化运营机制，过度依赖政策扶持，市场竞争力不强，不能吸纳太多的返乡劳动力。在资源保障方面，金融机构出于风险考虑，“惜贷”、“畏贷”现象普遍，农村中小微企业融资成本显著高于城市。多数中西部地区县域存贷比长期低位运行，农村资金外流现象较为突出，社会资本投资农业农村的信心与动力相对不足。在能力适配方面，返乡农民工普遍缺乏适应现代农业与乡村新业态所需的专业技能与数字素养，难以有效参与智慧农业、农村电商等新兴业态，创业成功率不高，人才与产业之间出现“错配”状况。

更要看到，近年来农民生活需求在不断升级，农村公共服务供给不足的短板凸显。随着经济社会发展，农民的需求已从基本的物质文化需要，升级为对“美好生活”的全面追求，但相应的公共服务与社会保障供给仍存在明显短板。在教育方面，伴随全国乡村小学数量与教师人数大幅减少，优质教育资源向城市集中，农村学生在升学机会、教育质量等方面处于相对弱势，较难获得与城市孩子同等水平的教育条件。在医疗方面，农村医疗卫生设施薄弱的状况尚未彻底改变，乡村医生队伍面临年龄老化、后继乏人的挑战，农村居民在就医可及性、服务质量及保障水平上与城市差距明显。在养老保障方面，农村居民的养老金水平与城镇职工相比差距较大，加之社会救助和福利体系不完善，人口老龄化带来的养老压力较大。在精神文化方面，农村文化设施建设相对滞后，文化产品供给相对不足，难以满足农民日益增长的精神文化需求。在消费方面，城乡收入差距依然较大，农民收入水平相对较低，且农村消费市场发展滞后，优质消费品供给不足，导致农民难以充分享受现代化消费带来的美好生活。

三

农民自身的发展水平相对滞后，是当前发展阶段性矛盾的集中体现。纵观各国现代化历程，在经济起飞和结构转型阶段，物质资本快速积累而人的发展相对迟缓，具有一定普遍性。对于中国而言，这一问题的形成，既有作为发展中大国在特定历史阶段优先夯实物质基础的客观原因，也与发展理念转型、制度体系完善、资源投入结构和治理机制创新等深层因素密切相关。

首先，发展进程中形成“重物轻人”路径依赖。在农业农村现代化的前期阶段，为了迅速改善农村生产生活条件，政策资源集中投向基础设施、农机装备和村容村貌等物质层面，这在当时具有历史合理性。然而，这种以“物”为先的发展模式也形成了较强的思维惯性与工作路径。一些地方在后续发展中，仍不同程度延续着“重硬件建设、轻软件投入”、“重项目落地、轻人才培育”、“重短期成效、轻长期赋能”的倾向。相比之下，对于农民的观念转型、能力提升、权益保障等关乎长远发展和内在动力的基础性工作，重视程度不够，资源投入不足，有效方法不多。当物质条件改善到一定阶段后，农民发展的短板便日益凸显，成为制约农业农村现代化进程的关键因素。

其次，城乡二元结构的制度性壁垒尚未根本消除。这是制约农民发展的深层原因。以户籍制度为核心的城乡分割管理体制正在逐步取消，但其长期运行所固化的要素配置与利益分配格局仍具惯性，户籍与教育、医疗、社保、住房等权益的隐性挂钩，构成了农业转移人口平等融入城市的“隐形门槛”。在财产权益方面，农民土地产权不够完整，城乡建设用地“同权不同价”现象依然存在，农村集体经营性建设用地入市收益中农民分配比例偏低，农村房屋财产权能未能充分释放，制约了农民获得财产性收入以积累发展资本的能力。社会保障体系仍呈现城乡分割特征，衔接转换不畅，保障水平差距明显，近3亿农民工中，仍有不少未签订长期劳动合同，处于就业不稳、保障不全的“半市民化”状态，增加了农民的生活风险与流动成本。这些制度性壁垒相互叠加，阻碍了城乡之间要素平等交换与人口自由流动。

第三，农村人力资源投入相对滞后，能力建设与时代需求脱节。现代农业、数字经济与社会治理创新对劳动者素质提出了更高要求，但面向新质生产力发展的农民教育培训体系尚未健全。现有培训仍存在内容碎片化、方式传统化、与产业和市场需求结合不紧等问题，难以有效提升农民的数字素养、科技应用能力、经营管理水平与创新创业思维。乡村基础教育资源较为薄弱，影响了农村新生代人力资源的初始积累。乡村对人才的综合吸引力不足，缺乏让人才尤其是青年人才扎根发展的产业平台、创业生态与社会环境，导致人才“下不去、留不住、用不好”，加剧了乡村人才的短缺。

第四，农民主体地位保障机制不健全，内生发展动力未能充分激发。在乡村发展与治理实践中，部分地区的行政主导色彩仍然较强，农民的主体地位尚未真正落到实处。在乡村规划、产业选择、项目安排等关键决策中，替民做主、形式化参与等现象在一些地方依然存在。这不仅容易导致公共资源投入与农民实际需求错配，造成“政府热、农民冷”的尴尬局面，也会影响农民的积极性、主动性和创造性，甚至使一些人滋生“等、靠、要”的依赖心理。如果缺乏内生动力的有效激活，即便外部投入持续加大，也将难以转化为农业农村现代化的持久发展动能。

四

从发展逻辑看，我国农业农村发展历经从解决温饱到全面小康、再到乡村全面振兴的历史性跨越，已经处于从物的积累转向人的全面发展的新方位，必然要求将发展重心回归到人的本身。2025年底召开的中央经济工作会议将“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”作为新形势下做好经济工作的规律性认识。要坚定不移在投资于物的基础上更多投资于人，推动农民观念、能力与权益全面提升，为农业农村现代化注入持久的内生动力。

以制度赋能为基础，破解城乡权益壁垒，保障平等起点。城乡权益不平等是导致农民发展机会受限的主要障碍，要从制度改革入手，让农民平等分享现代化成果。关键是要深化户籍制度改革，推动城镇基本公共服务逐步覆盖常住人口，不断完善以居住证为载体、与居住年限和社保缴纳情况挂钩的公共服务享有机制。着力解决近3亿农民工及其家庭在子女教育、医疗保障、住房保障等方面的“半市民化”难题，以顺利融入城市社会。稳慎深化农村土地制度改革，在落实承包地“三权分置”、稳定农户承包权的基础上，积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价入市的有效路径，建立健全土地增值收益在农民、集体、国家间的合理分享机制。完善乡村治理体系，保障农民在乡村规划、项目建设和公共事务中的知情权、参与权、表达权和监督权，通过实践参与提升农民的权益意识与主体地位，推动农民从被动接受向主动治理转变。

以能力建设为根本，推动人力资源升级，适应时代变革。现代化最终体现为人的知识、技能与素养的现代化，着力解决农民发展问题已成为应对数字时代就业变革的紧迫任务。构建覆盖全生命周期、对接市场需求的农民终身职业技能培训体系，培训内容精准聚焦现代农业技术、数字工具应用、电商运营、合作社管理等实用领域，强化培训、认证、就业、服务的闭环，提升培训的实效与转化率。尤其要着力弥合城乡“数字鸿沟”，通过建设村级数字服务点、开展适老化辅导、培育“数字新农人”等方式，帮助广大农民掌握智能设备操作、信息获取甄别、线上交易与安全防护等基本数字素养。积极实施乡村人才振兴计划，完善政策激励，吸引和支持大学生、退役军人、返乡农民工等群体返乡入乡创业，培育新型农业经营主体和乡村产业带头人，并通过订单合作、股份联结、生产托管等多种形式，建立紧密的联农带农机制，引领小农户融入现代农业产业链，加快农民从传统体力劳动者向现代技能经营者转变。

  近年来，多地深入实施新型职业农民培育工程，通过定制扶持政策、搭建三级培训体系等举措，支持“新农人”返乡创业，推动“新农人”抱团发展。图为2025年6月9日，江西省丰城市石滩镇巷里村，“00后”返乡“新农人”在育秧大棚里查看晚稻秧苗的长势。 人民图片 周亮/摄  

以城乡融合为路径，促进要素双向流动，拓展发展空间。农业农村现代化不是乡村范围的封闭演进，而是城乡协同的系统工程，要打破要素单向流动的固化格局，推动城乡关系从单向汲取走向双向赋能。针对农民工“城市难融入、乡村难回归”的困境，关键是通过创造均等机会来有效应对。探索建设县域统筹的劳动力供需智能匹配平台，促进城乡劳动力资源高效对接；完善返乡创业的融资、用地、社保衔接等支持政策，营造“进城有发展、返乡有舞台”的宽松环境，有效化解产业转型可能带来的就业结构性风险。引导金融资源更多流向农业农村，创新产业链金融、普惠金融产品，破解农村抵押担保难题，重点支持乡村特色产业升级与基础设施建设。推动城乡产业协同与功能互补，发展休闲农业、乡村旅游、农村电商等新业态，并促进城乡文化互鉴，在现代化进程中保护和活化乡土文化，增强农民的文化自信与社会认同。

以投资于人为导向，优化政策体系，激发内生动力。政策是国家战略意图的集中体现，要将农民全面发展的理念贯穿农业农村现代化政策体系各个方面。优化公共财政支出结构，大力增加对农民教育培训、健康保障、社会保障等关乎人力资源的“软性”投入，并探索建立政府主导、市场与社会力量多方参与的多元投入机制。农村政策的制定与实施，要全面落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的根本要求，坚持农民的主体地位，尊重基层首创精神，把握好“是否符合农民意愿，是否有着坚实的民意基础，是否维护了农民利益”等原则问题，以全面解放农村生产力中“人”这个最具有决定性的力量和最活跃的因素，激活农业农村现代化的内生动力。这就要求加快建立健全政策的动态评估与反馈调整机制，确保资源精准配置，有效激发农民追求现代化的积极性与创造力。